【编者按】目前，为加强建设工程监理管理，保障建设工程质量，市政府正在进行《上海市建设工程监理管理办法》的起草制订工作。同时，在中国上海网站向市民和相关单位公开征求意见，以期市民和单位就规范监理活动，加强监理的现场控制能力，保障监理制度的监督作用，严格监理从业人员管理，加强政府对监理活动的监督等重点内容提出意见和建议。
上海市建设工程检测管理办法（草案）
第一章总则
第一条（目的和依据）
为了加强对本市建设工程检测活动的管理，规范建设工程检测行为，保障建设工程质量，根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》等相关法律、行政法规，结合本市实际制定本办法。
第二条（适用范围）
在本市行政区域内从事建设工程检测以及相关监督管理活动，适用本办法。
第三条（定义）
本办法所称建设工程检测活动，是指建设工程检测单位和建设、监理、施工单位以及商品混合料和预制构件和节能建设工程材料生产单位依据有关法律、法规和工程建设标准，对用于建设工程的材料、机械设备、构配件、半成品、成品以及工程实体的质量安全、重要使用功能等进行测试的活动。
本办法所称建设工程检测单位包括检测机构和企业内部试验室。
第四条（管理部门）
上海市城乡建设和交通委员会（以下简称市建设交通委）是本市建设工程检测活动的综合监督管理部门，上海市建筑市场管理办公室（以下简称市建管办）负责本办法的具体实施。
区(县)建设行政管理部门按照其职责权限，负责所辖行政区域内建设工程检测的监督管理。
交通港口、水务、绿化市容、房屋等行政管理部门在其职责范围内，负责建设工程检测活动的监督管理。
本市物价、财政、工商、消防、技术监督等行政管理部门在各自职责范围内，协同实施本办法。
第五条（行业协会）
上海市建设工程检测行业协会（以下简称行业协会）是建设工程检测机构的自律性组织，具体开展如下工作：
（一）制定行业自律规范，并开展监督和从业纪律教育；
（二）维护检测会员单位和检测从业人员的合法权益；
（三）接受市建设交通委委托开展企业资质条件现场核实；
（四）开展企业内部实验室的评估论证；
（五）对检测从业人员开展培训考核和继续教育；
（六）接受市建设交通委委托承担建设工程检测信息管理系统的建设和维护；
（七）法规和规章赋予的其他职责。
在本市开展建设工程检测业务的检测单位应当加入行业协会。
市建设交通委对行业协会的活动进行指导、监督。
第六条（检测活动原则）
从事建设工程检测活动应当遵循科学、客观、规范、公正的原则，严格执行法律法规、工程建设标准和检测工作程序。
第二章检测单位及检测从业人员管理
第七条（检测机构）
检测机构开展检测业务应当获得国家、本市相关部门核发的建设工程检测机构资质等级证书，在资质等级证书核定的范围内开展检测业务，并对检测数据和检测报告的真实性和准确性负责。
检测机构开展检测业务应当通过计量认证。
第八条（企业内部试验室）
企业内部试验室是生产单位质量保证体系的组成部分，在通过行业评估论证后，负责本单位在生产过程中的试验活动。
行业评估论证办法由市建设交通委另行制定。
第九条（外省市检测单位）
外省市检测单位在本市从事检测活动的，应当到市建设交通委办理备案手续。
第十条（检测从业人员）
检测从业人员应当经专业检测业务培训，经考核合格后方可从事相关建设工程检测活动，并按规定参加继续教育。
检测从业人员包括检测单位检测人员、建设单位或监理单位检测见证人员和施工单位取样人员。
第三章检测制度和业务承接
第十一条（检测制度）
本市建设工程实行生产单位、建设单位和施工单位自检，监理平行检测以及监督检测制度。
第十二条（生产单位自检）
生产单位应当按照有关法律法规和工程建设标准，对生产的材料、构配件、半成品、成品进行自检试验，未经试验或者试验结果不合格的不得供应。生产单位自行开展的自检试验可以由企业内部试验室进行。
第十三条（建设单位和施工单位自检）
建设单位应当按照有关法律法规、工程建设标准和施工合同约定的项目和频次，将建设工程所使用的材料、构配件、机械设备、半成品、成品和工程实体委托检测机构进行检测，未经检测或者检测结果不合格的不得使用。
公路、水运、水利等建设工程，按照规定可由施工单位委托检测。
同一个项目中同一检测类别只能委托一家检测机构。
第十四条（监理平行检验）
监理单位在实施平行检验时，应按照监理规范与监理合同约定，将其中的检测工作委托检测机构进行。监理规范未作规定的内容，检测比例不得低于市建设交通委颁布的规定。专业管理部门另有规定的，从其规定。
监理平行检测不得委托已开展过该检测类别自检的检测机构进行。
第十五条（监督检测）
建设行政管理部门和专业管理部门依照法律法规、工程建设标准和本办法，实行监督检测。
监督检测按照抽检分离、盲样检测的方法。由建设行政管理部门或者专业管理部门抽取检测样品并进行编号后，通知受委托的检测机构。检测机构依编号领取检测样品开展检测，并将检测报告送交建设行政管理部门或者专业管理部门。
涉及建设工程结构质量、安全的监督检测比例为年度工程检测总量的3%-5%；对生产单位的监督检测比例为年度工程检测总量的1%-3%。
监督检测不得委托已开展过该检测类别自检或平行检验的检测机构进行。
第十六条（检测委托）
检测机构不得与行政机关，法律、法规授权组织以及相关的设计单位、施工单位、监理单位有利害关系，不得参与和本单位检测业务有关联产品的推荐、供应、使用和维护等活动。
检测机构不得转包和分包建设工程检测业务。
第十七条（检测合同与备案）
建设单位、施工单位、监理单位委托检测应当签订检测合同，并按规定向建设行政管理部门进行合同备案。检测合同主要内容发生变更的，应当到原合同备案管理部门重新备案。
签订检测合同应当采用合同示范文本。
未经备案的检测合同不得作为检测机构资质申请、业务承接、信用评价等业绩依据。
第十八条（检测费用）
建设工程检测费用按照国家和本市有关规定执行。
建设单位在编制工程概算、预算时，应当明确和单列检测费用，检测费用应当包括监理开展平行检验的费用。检测费用应当存入银行专项账户，专款专用。
检测机构按照合同约定的时间节点，凭检测管理信息系统自动生成的检测工作量清单，到专项账户开户银行结算检测费用。
监督检测的费用由同级财政拨付，不得另行收取。
第四章检测规范
第十九条（检测信息管理系统）
本市建立建设工程检测信息管理系统，利用网络和视频监控、自动采集、自动控制等技术，进行检测数据的实时收集、传输、分析和存储。
检测单位应当具备使用检测信息系统的设备、软件、网络等条件。建设工程检测活动应当依托检测信息系统实施。
第二十条（检测见证）
建设工程检测活动实行检测见证制度。检测试样的取样、送检及现场检测应当严格执行国家和本市的相关标准和规定，在见证人员的监督下实施。
实施监理的工程，见证由监理单位见证人员实施。不实施监理的工程，见证由建设单位见证人员实施。
见证人员应做好相应的见证记录。
见证取样中，提供检测试样的单位和个人，应当对试样的合法性、真实性、代表性负责，不得提供伪造的虚假试样。
第二十一条（试样唯一性标识）
监理单位或者建设单位应当对进入工程现场的材料检测样品和在现场制作的混凝土、砂浆、保温浆料等试件张贴或者嵌入唯一性识别标识，并在现场将检测样品信息及时录入检测信息系统。
检测机构接收检测试样后，应当及时在检测信息系统上进行信息比对。比对信息不一致的，检测机构应当拒绝接收检测试样。
唯一性识别标识由行业协会统一发放和登记管理。
第二十二条（检测操作）
检测单位应当严格按照法律法规、工程建设标准和检测规范组织检测，采用符合规定的检测设备和试验材料，确保方法科学、操作规范、记录真实、结论准确。
检测人员应当严格按照检测规范开展检测。同一检测项目应当由两名以上的检测人员进行检测操作，共同对检测操作的规范性和记录的真实性、准确性负责。
在试验室检测的，检测数据应当实时自动录入检测信息系统，并在系统平台上完成检测报告。在现场实施检测的，检测数据应当自动采集并及时导入检测信息系统，并在系统平台上完成检测报告。
第二十三条（已检试样的留置）
检测单位应做好对已经检测试样的留置管理，合格试样留置时间不得少于3天，不合格试样留置时间不得少于15天。
第二十四条（检测报告）
检测报告经检测人员签字和内部审核后，由检测单位法定代表人或者其授权的人员签署，并加盖检测专用章后生效。
检测报告应当按年度和工程项目统一连续编号，不得随意抽撤、涂改。检测报告中还应当注明见证单位和取样单位的名称、见证人员和取样人员的姓名、证书编号等信息。
检测报告经建设单位或者监理单位通过检测信息系统确认后，由施工单位归档。监理平行检测和监督检测报告由委托人归档。
禁止任何单位和个人擅自更改检测数据，伪造检测报告。
任何单位和个人不得明示或暗示检测单位出具虚假检测报告，篡改或伪造检测报告。
第二十五条（检测档案）
检测单位应当建立检测档案管理制度。
涉及建设工程结构质量、安全的检测项目，检测档案保管期限不少于设计文件规定的该建设工程合理使用年限，其它检测档案保管期限不少于10年。
第二十六条（检测争议处理）
检测结果利害关系人对检测结果有异议的，由双方共同认可的检测机构复检，复检结果由提出复检方报建设行政管理部门备案。
第五章监督管理
第二十七条（监督检查）
建设行政管理部门和相关专业管理部门应当加强对建设工程检测活动的监督管理，及时纠正、查处检测活动中的违法违规行为。
建设行政管理部门开展监督检查时，有权采取下列措施：
（一）要求检测单位和检测活动相关单位提供相关的文件和资料，并有权通过照相、录像、复制等手段取得与检查相关事项的资料；
（二）进入检测单位和检测活动相关单位的工作场地和施工现场进行抽查；
（三）组织进行比对试验以验证检测单位的检测能力；
（四）发现有不符合国家、本市法律法规以及和工程建设标准的检测行为时，责令改正；
（五）检查仪器设备、信息系统及环境条件是否符合规定要求；
（六）检测合同备案时，检查检测费用；
（六）法律、法规规定的其他检查措施。
第二十八条（证据保全）
建设行政管理部门在监督检查中为收集证据的需要，可以对有关试样和检测资料进行抽样取证；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经部门负责人批准，可以先行登记保存有关试样和检测资料，并在7日内做出处理决定。在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移有关试样和检测资料。
第二十九条（动态资质评估管理）
本市实施检测机构动态资质评估检查制度。
检测机构因情况发生变动，不再符合相应资质等级条件的，建设行政管理部门应当责令其限期改正，逾期不改正的，提请资质颁发部门吊销资质证书。
检测机构在被责令改正期间不得承接新的建设工程检测业务。
第三十条（检测费用支付审验）
建设工程竣工验收备案时，建设行政管理部门应当审核检测费用发票和银行支付凭证。
第三十一条（报告制度）
检测机构和检测从业人员应当将在检测活动中发现的违法违规行为、以及不合格检测结果，及时报告建设行政管理部门。建设行政管理部门应当及时核实，并依法做出相应的处理。
第三十二条（综合信用评价制度）
本市实行检测机构综合信用评价制度，对检测机构和检测情况实行诚信管理。检测机构的下列行为应当记入诚信档案，并在建设工程检测信息系统平台上向社会公示：
（一）未取得检测机构资质开展检测业务的；
（二）超越检测机构资质证书核定的范围开展检测业务的；
（三）出具虚假报告，或者检测报告数据和检测结论与实测数据严重不符合的；
（四）其他可能影响检测质量的违法违规行为。
第六章法律责任
第三十三条（其他处罚适用）
违反本办法规定，其他法律、法规和规章已有处罚规定的，从其规定。
第三十四条（对检测单位的处理）
违反本办法第七条、第十条第一款、第十九条第二款、第二十一条第二款、第二十二条第一款、第二十三条、第二十四条第四款规定，检测机构有下列行为之一的，由建设主管部门或者专业管理部门责令改正，可并处5000元以上5万元以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未取得检测机构资质开展检测业务的；
（二）使用未经检测专业培训考核合格的检测人员的；
（三）未按规定通过检测信息系统实施检测活动的；
（四）接收与检测信息系统比对信息不一致的检测试样的；
（五）使用不符合规定的检测设备和试验材料的；
（六）未按规定留置检测试样的；
（七）擅自更改检测数据、伪造检测报告的。
有前款第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）、（七）项行为之一的，检测报告无效。
第三十五条（对委托单位的处理）
违反本办法第十八条第二款、第二十条第一款、第二十一条规定，委托单位有下列行为之一的，由本市建设行政管理部门或者专业管理部门责令改正，并处5000元以上5万元以下的罚款：
（一）未按规定将检测费用存入银行专项账户的；
（二）未按规定组织检测见证的；
（三）未按规定张贴或者嵌入唯一性识别标识的。
第三十六条（对检测从业人员的处理）
违反本办法第二十条第二款、第二十条第三款、第二十四条第四款的规定，检测从业人员有下列行为之一的，对于下列行为，由本市建设行政管理部门责令改正，可并处5000元以上5万元以下的罚款，情节严重的可提请发证部门吊销资格证书：
（一）未按规定进行检测见证、取样的；
（二）见证人员未按规定进行见证记录的；
（三）弄虚作假、伪造数据和检测报告的。
第三十七条（对其他责任人员的处理）
依照本办法规定，给予检测机构和检测相关单位罚款处罚的，对其法定代表人和其他直接责任人员，可以处以罚款数额5%以上10%以下的罚款。
第三十八条（工作人员责任追究）
本市建设行政管理部门和专业管理部门工作人员在建设工程检测监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者有关行政主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章附则
第三十九条（施行日期）
本办法自2011年月日起施行。
关于《上海市建设工程检测管理办法（草案）》
的制定背景
一、基本情况
建设工程检测是建设工程质量管理的重要环节，对于监督进场材料、控制施工工艺、保障工程质量有着极为重要的作用。《建设工程质量管理条例》规定，“施工人员对涉及结构安全的试块、试件以及有关材料，应当在建设单位或者工程监理单位监督下现场取样，并送具有相应资质等级的质量检测单位进行检测。”上世纪九十年代以前，本市的工程检测主要是由设在施工企业以及大专院校和一些科研院所的试验室进行。此后，市、区（县）工程质量监督机构陆续设立了检测中心（分中心）。2005年开始，根据建设部、交通部、水利部等国家部委的检测管理规定，本市检测机构进行了大的调整和重组，市、区（县）工程质监机构的检测中心（分中心）以及施工企业的试验室陆续从质监机构和施工企业脱离，实行市场化方式运作，成为具有企业法人资格的独立机构。据统计，本市参与建设工程检测并已经取得主管部门（或质监机构）颁发资质等级的机构共有142家（其中房建和市政106家，公路22家，水运14家），另有建筑材料和构配件生产企业设立的内部试验室508家。
目前，本市建设工程检测活动中存在的一些问题，给建设工程质量安全带来了一定隐患。主要是：
（一）检测市场存在无序竞争。有的检测机构诚信严重缺失，以严重低于市场指导价的价格承接业务后，采取违反检测规程、少做甚至不做试验、编造数据、伪造检测报告等方法降低成本；有的检测机构承接业务后违法转包、收取管理费，进一步压缩了检测的合理成本。检测市场的各类恶性竞争行为，最终影响了整个行业的健康发展。
（二）检测活动独立性、客观性受影响。由于检测市场的不规范，导致检测机构在检测活动中受委托方干预的问题较为严重。有的委托检测合同将提交检测结论为合格的检测报告作为合同履约条款，迫使检测机构伪造、篡改检测报告。检测行业中的作假现象，使整个检测行业的公信力受到社会质疑。
（三）检测监督制度约束力不够。按照住房城乡建设部有关规定，建设工程监理实施过程中应当进行平行检测。但目前，监理平行检测制度尚未有效开展。同时，建设行政主管部门对检测结果的真实性、准确性也缺乏有效监督，对于检测活动中的弄虚作假行为缺乏行政处罚等制约措施。
为了规范建设工程检测活动，切实发挥检测在建设工程质量管理中的应有作用，保障市民生命和财产安全，市人民政府决定依据相关法规、规章，结合本市实际制定《上海市建设工程检测管理办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》）。
二、主要问题的说明
（一）关于《办法（草案）》的适用范围
建设工程检测包括房屋建筑工程、市政工程、水利工程和公路工程等类别。为了对检测活动进行统一管理，本《办法（草案）》在住房城乡建设部、水利部、交通部等国家部委有关规定基础上，将上述各类建设工程均纳入规定。同时，除由检测机构实施的对建设工程所使用的材料、构配件、机械设备、半成品、成品和工程实体检测外，《办法（草案）》将生产单位企业内部实验室的检测活动均也纳入规定，并将检测机构和企业内部实验室统称为建设工程检测单位。
（二）关于检测行业协会
为了加强本市检测行业管理，充分发挥行业协会的行业自律作用，《办法（草案）》规定了行业协会的行业纪律管理、企业资质条件现场核实、企业内部实验室的评估论证、从业人员专业培训、以及受委托建设和维护检测信息平台等职责。同时，根据本市关于促进中介服务业发展的有关规定，检测行业作为鉴证类行业实行当然会员制，也即“在本市从事建设工程检测业务的检测单位应当加入行业协会”。
（三）关于检测制度
为发挥生产、建设和施工单位自律，监理和政府部门监督的各自作用，《办法（草案）》规定了生产单位、建设单位和施工单位自检，监理平行检测以及政府部门监督检测制度。生产单位在供应材料前对生产的材料、构配件、半成品、成品进行自检试验；建设单位将建设工程所使用的材料、构配件、机械设备、半成品、成品和工程实体委托检测机构进行检测，公路、水运、水利等建设工程，按照规定可由施工单位委托；监理单位按照监理规范与监理合同约定的比例进行抽检；建设行政管理部门和专业管理部门按照抽检分离、盲样检测的方法按照一定比例进行监督检测。同时，规定了回避制度，自检、监理平行检测和政府部门监督检测应当委托不同的检测机构进行。
（四）关于检测合同备案和检测费用单列
为了规范检测市场行为，加强对擅自转包、压价竞争等危害检测活动正常开展的不法行为的监督，《办法（草案）》规定检测合同应当向建设行政管理部门进行合同备案，检测合同主要内容发生变更的，应当到原合同备案管理部门重新备案。同时，为了规范检测取费，规定建设单位在编制工程概算、预算时，应当明确和单列检测费用，并存入银行专项账户，专款专用。
（五）关于信息化管理
为了保障检测活动的真实性，限制弄虚作假行为，《办法（草案）》规定，由市建设交通委委托检测行业协会建立建设工程检测信息管理系统，建设工程检测活动应当依托检测信息系统实施。现场取样时，监理单位或者建设单位应当对材料样品和现场制作试件张贴或者嵌入唯一性识别标识，并将信息录入检测信息系统；检测机构接收检测试样后，在检测信息系统上进行信息比对，比对信息不一致的，拒绝接收检测试样；在试验室检测的，检测数据实时自动录入检测信息系统，并在系统平台上完成检测报告；在现场实施检测的，检测数据自动采集并及时导入检测信息系统，并在系统平台上完成检测报告。同时，《办法（草案）》对未按规定通过检测信息系统实施检测活动的，接收与检测信息系统比对信息不一致的检测试样的，以及擅自更改检测数据、伪造检测报告的行为设定了法律责任。
（六）关于诚信管理
《办法（草案）》在住房城乡建设部、交通部有关诚信管理规定的基础上，建立了建设工程检测机构的综合信用评价制度，规定未取得检测机构资质开展检测业务、超越检测机构资质证书核定的范围开展检测业务、以及出具虚假报告或者检测报告数据和检测结论与实测数据严重不符合等不良行为应当记入诚信档案，并向社会公示，以提高检测机构的自律意识，营造诚实守信的行业环境。
公众意见：
意见一：
对建设工程监理的责任范围及权利界定不清，缺乏可操作性一、关于工程监理的责任范围 1.对工程设计质量进行审核并直接要求设计单位整改，不符合法律、规范规定根据本办法第三条的定义，“建设工程监理，是指建设工程监理单位在监理合同约定的范围内，依照法律、法规、规章、技术标准、设计文件和建设工程承包合同，对工程建设活动的施工阶段和保修阶段实施的专业化监督管理。” 但本办法第二十六条（施工准备）“（二）参加由建设单位组织的设计技术交底和图纸会审，审核工程设计是否符合国家颁布的建设工程质量标准、设计规范或者合同约定的质量要求；”及第二十八条（行为制止和报告）“项目监理机构在监理中发现工程设计不符合建设工程质量标准或者建设工程承发包合同约定的质量要求，或者不按照设计要求、质量安全技术标准和合同约定施工等情况，应当予以制止并要求设计、施工单位整改；设计、施工单位拒不整改的，应当及时书面报告建设单位。”中对监理单位的职责规定不符合《中华人民共和国建筑法》第三十二条 “工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。”及《建设工程监理规范》“5.2.1 在设计交底前，总监理工程师应组织监理人员熟悉设计文件，并对图纸中存在的问题通过建设单位向设计单位提出书面意见和建议。”的规定。在工程进入施工阶段时，按照建设程序施工图设计已经结束。而施工图另有专门的审图机构。 2.本办法第二十六条（施工准备）“建设工程开工前，总监理工程应当组织项目监理人员开展以下工作：（一）对建设项目是否全部履行法定审批程序实施检查；”实际上要求建设项目全部履行法定程序，大部分是建设单位的管理职责，施工监理单位受建设单位的委托对建设方的管理责任实施检查难于实施，除非政府主管部门委托监理单位进行。而在《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》中已将此工作归于质量监督部门职责范围之内。监理工程师应审核施工许可证是否已获政府主管部门批准。
意见二：
专业监理、现场监理工作时间长、工作强度大、精神压力大但收入比施工单位的一般管理人员低，甚至比一般农民工都低，如何能监理好工程项目？这个普遍存在的问题不知政府知道否？政府有关部门是否可有针对性的明确解决方法。
意见三：
现在建筑行业根本症结在建设单位与施工单位，建设单位压低工程造价，施工单位低价中标后，施工单位派至现场的管理人员与实际投标承诺人员大大不符（尤其是中小型工程），怎能管理好工程。加上农民工的培训都流于形式，都是一句空话，签个字了事。昨天下地种地，明天到工地直接上岗，施工整体素质差，怎能不出事，就是派十个监理去旁站也没有，除非监理自己动手去做，要把所有的责任落到监理单位肩上是否不太合理。加强对施工单位的整顿管理应该是目前建筑行业的重点，而不是把重点落到监理单位的肩上。监理单位是要切实落实责任，加强现场监督管理。按照建质2009年87号文第十九条之规定： 监理单位应当对专项方案实施情况进行现场监理；对不按专项方案实施的，应当责令整改，施工单位拒不整改的，应当及时向建设单位报告；建设单位接到监理单位报告后，应当立即责令施工单位停工整改；施工单位仍不停工整改的，建设单位应当及时向住房城乡建设主管部门报告。建议由建设单位向政府主管部门汇报。